黨代表任期制和黨代會(huì)常任制辨析
發(fā)布時(shí)間：2008-08-05 19:11:00 訪問(wèn)次數(shù): 張榮臣 信息來(lái)源：《理論前沿》
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[摘要] 黨代表任期制和黨代會(huì)常任制，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)層面。在進(jìn)行黨內(nèi)民主制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，內(nèi)涵上既不能把它完全分開(kāi)，又不能混為一談。實(shí)踐中，要按照十七大的要求，有所側(cè)重。
[關(guān)鍵詞] 黨代表任期制； 黨代會(huì)常任制
作為推行黨內(nèi)民主的重要舉措，黨的十七大提出實(shí)行黨代表任期制和黨代會(huì)常任制，并明確把實(shí)行黨代表任期制寫(xiě)進(jìn)了黨章。黨代表任期制和黨代會(huì)常任制，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)層面。在進(jìn)行黨內(nèi)民主制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，內(nèi)涵上既不能把它完全分開(kāi)，又不能混為一談。實(shí)踐中，要按照十七大要求的“完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制”，有所側(cè)重。
一
黨代表任期制一般認(rèn)為就是黨代會(huì)的代表和它所選舉產(chǎn)生的委員會(huì)的資格和權(quán)利同時(shí)存在，任期與換屆同委員會(huì)的任期與換屆同期。
按照政黨活動(dòng)的一般規(guī)范，黨代表一旦當(dāng)選，很自然地應(yīng)當(dāng)在其當(dāng)任的這一屆發(fā)揮作用，直到下屆代表大會(huì)召開(kāi)。盡管由于黨代表大會(huì)在各個(gè)政黨內(nèi)部的作用不同，代表的作用也不盡相同。但至少在理論上，沒(méi)有哪一個(gè)政黨規(guī)定黨代表的權(quán)利截止到代表大會(huì)結(jié)束。從這個(gè)意義上講，黨代表沒(méi)有什么任期不任期之分。但對(duì)我們黨來(lái)說(shuō)，黨代表任期制問(wèn)題的提出并明確寫(xiě)進(jìn)黨章，卻有其特殊的時(shí)代背景和意義。因?yàn)轳R克思主義政黨最初都實(shí)行年會(huì)制。馬克思、恩格斯創(chuàng)立的共產(chǎn)主義者同盟，就確認(rèn)黨的代表大會(huì)是黨的唯一的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，共產(chǎn)主義者同盟代表大會(huì)每年召開(kāi)一次會(huì)議。俄共奪取政權(quán)后，根據(jù)列寧的倡議，俄共（布）決定每年召開(kāi)一次黨代會(huì)，行使黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職能。我們黨從“一大”到“六大”，都堅(jiān)持黨章中明文規(guī)定的黨代會(huì)年會(huì)制。在年會(huì)制的條件下，代表大會(huì)每年召開(kāi)，代表每年都有活動(dòng)，人們不會(huì)提出代表任期的問(wèn)題。但是，在改變黨代表大會(huì)年會(huì)制以后，情況就不一樣了。如果黨代表的主要活動(dòng)范圍依然是代表大會(huì)，那就意味著，在兩次代表大會(huì)間隔的幾年時(shí)間里，特別是由于特殊的歷史原因，在兩次代表大會(huì)間隔時(shí)間較長(zhǎng)（如黨的“六大”到“七大”間隔17年）的情況下，黨代表是不起作用的。對(duì)一個(gè)政黨的正常運(yùn)作來(lái)說(shuō)，這不是個(gè)小問(wèn)題，而是事關(guān)黨內(nèi)民主是否充分、黨的肌體能否保持健康的大問(wèn)題。正因?yàn)槿绱耍h的十七大明確提出實(shí)行黨代表任期制并明確寫(xiě)進(jìn)黨章，這有利于調(diào)動(dòng)代表參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性和主動(dòng)性；有利于擴(kuò)大黨內(nèi)民主，提高黨委決策的民主化、科學(xué)化水平，促進(jìn)決策的貫徹落實(shí)；有利于建立并實(shí)行有效的監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)黨委機(jī)關(guān)、黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的自身建設(shè)。
黨代表實(shí)行任期制后，他們發(fā)揮作用的空間很大，這也是黨的十七大強(qiáng)調(diào)實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制并將其寫(xiě)入黨章的意義所在。因?yàn)辄h代會(huì)代表自身有了責(zé)任感和榮譽(yù)感，在反映社情民意、參與決策、監(jiān)督批評(píng)等等，都會(huì)起重要的作用。我們要按照十七大強(qiáng)調(diào)的改革創(chuàng)新的精神，制定科學(xué)規(guī)劃和具體落實(shí)措施。當(dāng)前要做的是，對(duì)黨代表活動(dòng)的方式作出規(guī)定，建立黨內(nèi)情況向黨代表報(bào)告、通報(bào)制度；建立黨的領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)和機(jī)關(guān)和黨代表的聯(lián)系、溝通制度，在聯(lián)系的過(guò)程中要做到經(jīng)常性的征求意見(jiàn)、溝通情況，拓寬下情上遞、上情下達(dá)的渠道；建立黨代表的視察、調(diào)研制度；建立黨代表的建議、質(zhì)詢制度，黨代表可以以個(gè)人或集體的名義對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作提出意見(jiàn)和建議，對(duì)有關(guān)部門(mén)的答復(fù)或處理結(jié)果有疑問(wèn)或意見(jiàn)的，可以通過(guò)相應(yīng)程序提出質(zhì)詢。同時(shí)，黨代表所在單位要積極支持黨代表履行職責(zé)，并提供相應(yīng)的便利條件。
二
黨代會(huì)常任制一般認(rèn)為就是由全體黨員通過(guò)民主方式，選舉從中央到地方的各級(jí)代表，并每年召開(kāi)一次各級(jí)黨的代表大會(huì)，履行其最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)。
黨代會(huì)任期制是同黨的代表大會(huì)常任制密切相關(guān)的，因?yàn)辄h代表要實(shí)行任期制要發(fā)揮作用，就需要有個(gè)平臺(tái)。1956年4月，毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的總結(jié)講話中提出：是否可以仿照人民代表大會(huì)的辦法，設(shè)黨的常任代表。他解釋：設(shè)常任代表有什么好處呢？就是可以一年開(kāi)一次代表大會(huì)。我們已經(jīng)有10年沒(méi)有開(kāi)黨的代表大會(huì)了，有了常任代表制度，每年就非開(kāi)會(huì)不可。緊接著，鄧小平在1956年9月16日“八大”會(huì)議上所作的《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中提出了實(shí)施黨代會(huì)常任制的意見(jiàn)，并進(jìn)行了論證。黨章草案規(guī)定全國(guó)代表大會(huì)每屆任期五年，省一級(jí)的代表大會(huì)每屆任期三年，縣一級(jí)的代表大會(huì)每屆任期兩年。這三級(jí)代表大會(huì)一律每年開(kāi)會(huì)一次，原有的黨的各級(jí)代表會(huì)議則不再實(shí)行。黨的代表大會(huì)實(shí)行常任制，將大大減少代表選舉工作的負(fù)擔(dān)。代表大會(huì)在任期屆滿以前，可以隨時(shí)召集。由于每年開(kāi)會(huì)，代表大會(huì)的會(huì)議也就可以開(kāi)得簡(jiǎn)便一些。代表大會(huì)常任制的最大好處，是使代表大會(huì)成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的效果，是幾年開(kāi)一次會(huì)和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的。按照新的制度，黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過(guò)代表大會(huì)討論。黨的中央、省、縣委員會(huì)每年必須向它報(bào)告工作，聽(tīng)取它的批評(píng)，答復(fù)它的詢問(wèn)。由于代表是常任的，他們要向選舉他們的單位負(fù)責(zé)，就便于他們經(jīng)常地集中下級(jí)組織、黨員群眾和人民群眾的意見(jiàn)和經(jīng)驗(yàn)，在代表大會(huì)會(huì)議上就有了更大的代表性，而且在代表大會(huì)閉會(huì)期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機(jī)關(guān)的工作。
自此，開(kāi)始了中國(guó)共產(chǎn)黨黨代會(huì)常任制的探索實(shí)踐。黨的“八大”把黨代表大會(huì)常任制寫(xiě)入了黨章?！鞍舜蟆币院?，1957年到1958年初，全國(guó)各地都召開(kāi)了本屆黨的代表大會(huì)的第二次或第三次會(huì)議。1958年5月，黨中央召開(kāi)了第八次全國(guó)代表大會(huì)第二次會(huì)議。遺憾的是，在隨后的時(shí)間里，黨的民主生活出現(xiàn)不正?，F(xiàn)象，黨代會(huì)常任制也隨之中斷。中國(guó)共產(chǎn)黨一開(kāi)始就是從黨內(nèi)民主的角度來(lái)提出黨代表常任制問(wèn)題的。鄧小平在八大上明確指出了這一點(diǎn)：黨代會(huì)常任制的這種改革，必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展。由于1957年以后，黨在發(fā)展黨內(nèi)民主問(wèn)題上遭受了挫折，黨內(nèi)形成了高度集中、缺乏民主的體制，以至于發(fā)展到黨的領(lǐng)袖個(gè)人專斷、個(gè)人迷信，造成了后來(lái)“文化大革命”這樣的大災(zāi)難?？偨Y(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨代會(huì)常任制的問(wèn)題作為發(fā)展黨內(nèi)民主的一個(gè)重要議題，再次被黨內(nèi)反復(fù)提起，反映了黨內(nèi)對(duì)發(fā)展民主的迫切要求。從20世紀(jì)80年代末期開(kāi)始，黨中央有關(guān)部門(mén)先后在浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省的12個(gè)縣（市、區(qū)），進(jìn)行了黨代會(huì)常任制試點(diǎn)。2002年11月，黨的十六大肯定黨代會(huì)常任制的方向，為黨代會(huì)常任制的實(shí)踐注入了新的活力。十六大后，廣東、浙江、湖北、四川、江蘇等省進(jìn)行更多的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，黨代會(huì)常任制的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。黨的十七大提出選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制。
同十七大強(qiáng)調(diào)“實(shí)行”黨的代表大會(huì)代表任期制不同，對(duì)黨代會(huì)常任制強(qiáng)調(diào)的是選擇一些縣（市、區(qū)）“試行”。因?yàn)閺母鞯氐慕?jīng)驗(yàn)看，黨代表大會(huì)常任制主要圍繞提高代表素質(zhì)、改進(jìn)代表產(chǎn)生方式、通過(guò)各種途徑充分發(fā)揮代表的作用來(lái)展開(kāi)。眾所周知，黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)是如何保障廣大黨員的民主權(quán)利，在目前黨內(nèi)民主制度不夠健全，黨內(nèi)生活仍不完善，黨代表還不能充分發(fā)揮其決策、保證、監(jiān)督、議事等作用的情況下，實(shí)行黨代表大會(huì)常任制無(wú)疑是從制度上完善黨內(nèi)民主的一種探索、嘗試。但在肯定上述積極意義的同時(shí)，也要看到它在實(shí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，就是黨代表大會(huì)常任制的實(shí)行有賴于黨的各方面制度建設(shè)的配套和自身制度建設(shè)的完備，比如，實(shí)行常任制所要求的黨代表的決策、監(jiān)督權(quán)利，就需要改革和完善黨的代表大會(huì)制度，改革和完善黨內(nèi)選舉制度，建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度、情況反映制度和重大決策征求意見(jiàn)制度。這些就不是一個(gè)黨代表常任制所能解決的，需要的是一個(gè)全面的制度建設(shè)，一個(gè)從上到下的通盤(pán)設(shè)計(jì)。如果沒(méi)有這些制度的配套，黨代會(huì)常任制也會(huì)流于形式。更為重要的是，現(xiàn)在實(shí)行黨代會(huì)常任制，其目的如果還是像黨的八大強(qiáng)調(diào)的，“是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”，這就涉及黨的根本領(lǐng)導(dǎo)體制，涉及黨內(nèi)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的大問(wèn)題了。所以，對(duì)于黨代表大會(huì)常任制，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)兩句話更為全面，一是要繼續(xù)探索，二是要不斷完善。
注：本文為北京市政治文明研究中心“黨內(nèi)民主研究”課題的研究成果，課題編號(hào)07022。
(本文作者：中共中央黨校黨建部教授)
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