黨代表任期制：探索中的進(jìn)步與問(wèn)題
發(fā)布時(shí)間：2008-08-19 08:24:00 訪問(wèn)次數(shù): 高新民 信息來(lái)源：《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》
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2008年7月18日，中共上海市委九屆四中全會(huì)召開(kāi)，黨代表列席市委全會(huì)。這不僅是上海市首次黨代表列席市全委會(huì)，就全國(guó)省級(jí)黨的委員會(huì)而言，也是第一次。
在此兩天前，7月16日，新華社授權(quán)發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《代表任期制暫行條例》）。這是黨的歷史上第一部黨代表任期制條例。
在此九個(gè)月前，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)把黨代表任期制寫(xiě)入了黨章。
在此二十年前，1988年，中國(guó)共產(chǎn)黨在縣級(jí)黨代表大會(huì)試行黨代會(huì)常任制，同時(shí)開(kāi)始出現(xiàn)黨代表任期制。
二十年，彈指一揮間，黨代表任期制從試點(diǎn)走向推廣、從制度條文走向新的大面積實(shí)踐。
一、黨代表任期制的歷史合理性
一個(gè)政黨是否實(shí)行黨代表任期制，并無(wú)一定之規(guī)。世界上有眾多政黨，各有各的做法，均是各自情勢(shì)所決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有實(shí)行黨代表任期制，后來(lái)強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題，并在當(dāng)下成為全黨關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)是當(dāng)代中國(guó)特定社會(huì)條件下的產(chǎn)物。
中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)長(zhǎng)期執(zhí)政的黨。黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，但在長(zhǎng)期執(zhí)政的條件下，黨的最大危險(xiǎn)就是脫離群眾。黨代表任期制的一大優(yōu)勢(shì)就是眾多的各級(jí)黨代表可以成為黨員群眾與黨代會(huì)、黨的委員會(huì)的溝通橋梁，反映群眾意愿的管道，成為代表群眾監(jiān)督權(quán)力機(jī)構(gòu)的形式之一。因此，在剛剛發(fā)布的《代表任期制暫行條例》中，賦予黨代表密切聯(lián)系黨員和群眾的職責(zé)，同時(shí)規(guī)定其接受黨員和群眾的監(jiān)督，以確保黨代表在密切黨群關(guān)系方面發(fā)揮特定作用。
中國(guó)共產(chǎn)黨又是在政治體制中承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)核心責(zé)任的黨。中國(guó)政治體制的政治核心是中國(guó)共產(chǎn)黨，各級(jí)人大、政協(xié)、政府及所屬各部門均設(shè)有黨的組織，各級(jí)決策機(jī)構(gòu)人員，大多是共產(chǎn)黨員，所謂“一個(gè)核心、三個(gè)黨組（指人大、政府、政協(xié)各有黨組）”的稱謂是其簡(jiǎn)單寫(xiě)照。在此背景下，黨內(nèi)民主狀況，黨的重大問(wèn)題決策，不可能不影響到政治體制的運(yùn)作。如何監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)層黨員，監(jiān)督其權(quán)力運(yùn)作是否符合社會(huì)公義、符合人民利益，就是黨的建設(shè)和整個(gè)社會(huì)的重大課題。黨代表任期制雖然不能從根本上解決這一課題，但黨代表對(duì)黨的代表大會(huì)和委員會(huì)的監(jiān)督，至少是從黨的建設(shè)視角解決這一課題的方式、手段之一。
中國(guó)共產(chǎn)黨又是一個(gè)具有七千四百多萬(wàn)黨員的大黨，其內(nèi)部事務(wù)的管理，就其難度和復(fù)雜性而言，不亞于一個(gè)國(guó)家。在這種背景下，很多黨內(nèi)事務(wù)由全體黨員直接參與是不現(xiàn)實(shí)的，只能通過(guò)代表參與。黨代表任期制，意味著黨代表在任期之內(nèi)必須向選舉單位的黨員負(fù)責(zé)，并代表黨員參與黨內(nèi)事務(wù)管理。在過(guò)往的中國(guó)政治生活中，黨代表只是在大會(huì)召開(kāi)時(shí)起到討論報(bào)告、選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的作用，大會(huì)閉會(huì)后便無(wú)聲息，一般是常委會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)在公眾視野中。代表大會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的作用體現(xiàn)不出來(lái)，黨員的主體地位也表現(xiàn)不出來(lái)。因此，實(shí)行黨代表任期制，在一定程度上有助于改善這種局面。特別是在參政議政方面，黨代表任期制確實(shí)在縣級(jí)試點(diǎn)單位中體現(xiàn)出一定作用，是黨員主體地位的折射。但在省級(jí)、直轄市，乃至全國(guó)代表大會(huì)，黨代表參與重大問(wèn)題討論、決策方面，還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)，而上海的做法無(wú)疑是對(duì)新制度的檢驗(yàn)。
二、黨內(nèi)民主制度建設(shè)的進(jìn)展
黨內(nèi)民主包含有多方面的內(nèi)容，但最主要的就是民主決策、選舉、公開(kāi)、監(jiān)督等。黨代表的職責(zé)和活動(dòng)方式，牽涉到黨內(nèi)民主的多個(gè)方面，對(duì)黨代表任期制如何規(guī)定，既是黨內(nèi)民主發(fā)育水平的體現(xiàn)，又是黨內(nèi)民主制度的構(gòu)成部分。
按照《代表任期制暫行條例》，黨代表的權(quán)利職責(zé)可歸納為四大類：一是選舉權(quán)；二是介入重大問(wèn)題決策過(guò)程；三是監(jiān)督權(quán)；四是完成黨代會(huì)或委員會(huì)委托的工作。這些權(quán)利與職責(zé)，反映了黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的程度。應(yīng)該承認(rèn)，黨代表權(quán)利職責(zé)明確化，是一種進(jìn)步，比如，條例明確規(guī)定黨代表在大會(huì)期間行使表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)；規(guī)定向同級(jí)黨代表大會(huì)或同級(jí)黨的委員會(huì)就經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)的重大問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議；規(guī)定對(duì)同級(jí)黨委和紀(jì)律檢查委員會(huì)及其成員進(jìn)行監(jiān)督，等等。盡管這些權(quán)利還需要有進(jìn)一步程序規(guī)定來(lái)體現(xiàn)、保障，但畢竟給予代表以明確的權(quán)利，在適當(dāng)?shù)臈l件下這種權(quán)利就會(huì)轉(zhuǎn)化為黨代表的實(shí)際行動(dòng)，其行動(dòng)就有了“法規(guī)”的依據(jù)。當(dāng)然，黨代表的權(quán)利不等同于人大代表的權(quán)利，而是依據(jù)政黨的特點(diǎn)設(shè)計(jì)的基本權(quán)利。
黨代表的工作方式、活動(dòng)方式，同樣是黨內(nèi)民主制度的構(gòu)成部分。在開(kāi)會(huì)期間，代表可提出同級(jí)黨代會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的提案，在閉會(huì)期間可以個(gè)人或聯(lián)名方式，以書(shū)面形式提出相應(yīng)提議；可通過(guò)參加座談、列席會(huì)議等方式，對(duì)本地區(qū)重大決策和黨內(nèi)重要文件的制定，提出意見(jiàn)和建議；可以對(duì)本地區(qū)有關(guān)重大決策重要事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查研究；可列席同級(jí)黨委會(huì)全體會(huì)議并發(fā)表意見(jiàn)；可評(píng)議同級(jí)黨委常委的工作等等。高度概括地講，黨代表基本工作方式就是三大類型：提案、議政、調(diào)查研究，在這些活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督。這些條例規(guī)定，豐富了黨內(nèi)民主的制度，有的規(guī)定（如提出議案）填充了黨代表大會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)存在的和空白，是黨員參與黨內(nèi)事務(wù)管理的重大進(jìn)步，對(duì)于形成黨員參政議政、反映黨員意愿的決策機(jī)制是一種探索。
三、進(jìn)一步探索黨代表任期制
從現(xiàn)有的制度規(guī)定和實(shí)踐來(lái)看，黨代表任期制還大有發(fā)掘空間。換句話說(shuō)，還有一些空白需要填補(bǔ)，黨內(nèi)民主才能有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
一是關(guān)于代表的職責(zé)權(quán)限。中國(guó)共產(chǎn)黨黨章規(guī)定，共產(chǎn)黨員有要求罷免或撤換不稱職干部的權(quán)利。從法理上講，各級(jí)黨的委員會(huì)是由同級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的，黨代表有權(quán)對(duì)其提出罷免或撤換的主張。但在實(shí)踐中，卻沒(méi)有任何相關(guān)的具體規(guī)定，即使出現(xiàn)了不稱職干部，一般黨員想要罷免或撤換他，卻找不到任何關(guān)于啟動(dòng)程序的規(guī)定，用大白話說(shuō)，就是不知道誰(shuí)負(fù)責(zé)受理關(guān)于罷免與撤換的提議，不知道應(yīng)該怎樣提出相關(guān)建議，怎樣提出才算沒(méi)有“違背組織原則”？而在黨代表的權(quán)利與職責(zé)里，能否提出罷免與撤換的規(guī)定，亦無(wú)規(guī)定。在實(shí)際生活中，有的基層試點(diǎn)單位對(duì)于代表的罷免與撤換是有規(guī)定的，但層級(jí)較低。在全國(guó)使用的代表任期制條例中，如果對(duì)黨代表權(quán)利規(guī)定能夠完整地體現(xiàn)出黨章的精神，將是對(duì)黨內(nèi)政治生活中的空白的一種彌補(bǔ)。事實(shí)上，有選舉就有罷免，哪怕罷免在實(shí)際上極少發(fā)生，也應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定，以防萬(wàn)一出現(xiàn)問(wèn)題而無(wú)可操作的程序，黨章規(guī)定的權(quán)利也不至于虛化。
二是關(guān)于質(zhì)詢與詢問(wèn)。黨代表能否有質(zhì)詢的權(quán)利？從理論上講是不成問(wèn)題的。在基層試點(diǎn)中，黨代表質(zhì)詢委員會(huì)甚至?xí)浀氖乱彩前l(fā)生過(guò)的。在這次公布的《代表任期制暫行條例》中，涉及的主要是代表參政議政，提出議案、建議或意見(jiàn)等，而沒(méi)有涉及質(zhì)詢問(wèn)題。實(shí)際上，授權(quán)者向其授權(quán)的黨的同級(jí)委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)及其成員提出質(zhì)詢、詢問(wèn)，是履行職責(zé)的必要方式，是監(jiān)督被授權(quán)者的必要手段，是確保決策正確、不濫用權(quán)力的重要形式之一，是再正常不過(guò)的事情。鄧小平在1980年8月18日所作的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中，曾指出現(xiàn)行體制的主要問(wèn)題是權(quán)力過(guò)于集中，而黨代表任期制如果能夠真正體現(xiàn)出代表的權(quán)利，如果針對(duì)重大問(wèn)題決策與執(zhí)行的質(zhì)詢（需指出，對(duì)重大問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議不等同于質(zhì)詢）權(quán)利真正實(shí)現(xiàn)，就是對(duì)權(quán)力過(guò)于集中的一種制約。因此，黨內(nèi)監(jiān)督條例中才對(duì)黨的委員會(huì)委員、紀(jì)律檢查委員會(huì)委員的質(zhì)詢與詢問(wèn)有相應(yīng)規(guī)定。但對(duì)黨代表的質(zhì)詢權(quán)利如何保障，卻沒(méi)有相關(guān)制度保障與規(guī)范。實(shí)際上，在監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督同級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)較弱的情況下，黨代表的質(zhì)詢也是一種可以彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)督體制不足的做法。
三是關(guān)于監(jiān)督黨代表問(wèn)題。黨代表是黨員選舉產(chǎn)生的，一旦實(shí)行任期制，黨代表也有一個(gè)能否真正反映選舉人意志的問(wèn)題。這里有幾個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注：其一，黨代表在投票表決、選舉等事項(xiàng)中“代表”誰(shuí)？從理論上說(shuō)當(dāng)然是代表選舉單位意志，代表選舉人意志，但在實(shí)踐中卻復(fù)雜得多，特別是在用人問(wèn)題上，“代表”上級(jí)意志司空見(jiàn)慣。其二，黨代表履職的表現(xiàn)，如何讓廣大黨員知道？黨代表在相關(guān)會(huì)議上的表現(xiàn)如何，提出了什么樣的議案，提出了什么樣的意見(jiàn)和建議，都需要讓選舉人知道，選舉人才能判斷其究竟代表誰(shuí)、是否合格等。由此又決定了黨代會(huì)需要進(jìn)一步公開(kāi)，黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)一步公開(kāi)。其三，上述兩個(gè)問(wèn)題，都源于黨代表是怎樣產(chǎn)生的。如果代表是真正由選舉產(chǎn)生而非形式主義的選舉產(chǎn)生，代表自然就對(duì)選舉人負(fù)責(zé)，把密切聯(lián)系群眾當(dāng)作天職而非外來(lái)力量添加的義務(wù)，把代表選舉人意志放在第一位。也就是說(shuō)，黨代表的活動(dòng)、表現(xiàn)并不是孤立的，是由整個(gè)黨內(nèi)民主狀況所決定的。
四是關(guān)于“聯(lián)名”問(wèn)題?！洞砣纹谥茣盒袟l例》規(guī)定可以“聯(lián)名”方式向同級(jí)黨的委員會(huì)提出屬于同級(jí)黨代表大會(huì)和黨的委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的提議，那么由此產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題：聯(lián)名必有“串聯(lián)”，不串聯(lián)就不可能有聯(lián)名。按照我們黨的傳統(tǒng)，一向是把內(nèi)部某些人的“串聯(lián)”視為非組織活動(dòng)或小組織活動(dòng)的，亦即非法的。實(shí)事求是地說(shuō)，有些串聯(lián)的確可以帶來(lái)負(fù)面的結(jié)果，禁止也有一定的合理性。那么，什么樣的串聯(lián)是必須禁止的？什么樣的串聯(lián)屬于正當(dāng)聯(lián)名？這是一個(gè)難以界定但又必須解決的問(wèn)題，如不予以正視，正常的民主生活就難以開(kāi)展。
我們期待著《代表任期制暫行條例》得到落實(shí)，并繼續(xù)完善，以推動(dòng)黨內(nèi)民主的發(fā)展，使黨更好地代表最大多數(shù)人的利益和意志。
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